ДО
МИНИСТЪРА НА ЗДРАВЕОПАЗВАНЕТО НА РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ
МИНИСТЪРА НА ЗЕМЕДЕЛИЕТО НА РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ
КОПИЕ ДО
МИНИСТЪР-ПРЕДСЕДАТЕЛЯ НА РЕПУБЛИКА-БЪЛГАРИЯ
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ
СТАНОВИЩЕ
От Сдружение „Национална асоциация по пест контрол – България“
относно Проект за изменение и допълнение на Наредба № 1 от 5 януари 2018 г.
за условията и реда за извършване на дезинфекции, дезинсекции и дератизации
Уважаеми дами и господа,
Сдружение „Национална асоциация по пест контрол – България“ с ЕИК 205902444 обединява по-голямата част от активно действащи фирми в бранша. Настоящото становище има подкрепата на Българска стопанска камара и на редица други браншови организации, сред които, Национален борд по туризъм, Българска хотелиерска и ресторантьорска асоциация, Сдружение на заведенията в България, Българска асоциация на заведенията, Българска фасилити мениджмънт асоциация. Предвид горното, считаме че е важно, а дори и наложително да изразим своето становище по изготвения Проекта за изменение и допълнение на Наредба № 1 от 5 януари 2018 г. за условията и реда за извършване на дезинфекции, дезинсекции и дератизации и мотивите към него.
Съгласно публикувания за обществено обсъждане Проект на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 1 от 2018 г., наред с други промени, се предлага ограничаване дейността на ръководителите на ДДД до не повече от три административни области.
С тази промяна изразяваме категорично несъгласие, като считаме, че предложенията са непрозрачни, необмислени, необосновани и непропорционални, а също така противоречащи на основни принципи на правото, на Конституцията, на добрите законодателни практики, както и на вече установените и ефективни практики в сектора.
I. Липса на прозрачност и изключване на ключови заинтересовани страни
С особена загриженост отбелязваме сериозния дефицит на прозрачност при изготвянето на всички предложени изменения в Наредба № 1 от 2018 г., както и факта, че процесът не включи участие на нито един представител на нашето сдружение „НАПК-България“, въпреки че то е най-голямата професионална организация в сектора в страната. В този смисъл не е потърсено мнението и експертизата на преките изпълнители на дейностите по дезинфекции, дезинсекции и дератизации, които със сигурност биха могли да разкрият проблемите на сега действащата нормативна уредба.
Вместо това, при изготвянето на проекта за изменение не е създадена работна група, в която да участват представители на бизнеса, нито е проведено каквото и да било предварително обсъждане с нашата организация или с други представители от сектора. Нито един представител на бранша не е бил информиран, поканен или включен в диалог, въпреки че предлаганите промени засягат пряко и непосредствено работата, дейността и правата на всички фирми и техните служители.
Считаме, че при изготвянето на проекта за изменение на Наредбата не са отчетени основни обстоятелства по осъществявнето на дейностите по дезинфекции, дезинсекции и дератизации и пазарен анализ на съответния сектор и обществените отношения които възникват. Липсва анализ на броя на пряко заетите в осъществяването на дейността – Ръководители на ДДД и дезинфектори. Липсва преценка и анализ, както на съответните обекти, които подлежат на дезинфекции, дезинсекции и дератизации, така и на тяхната бройка и интензитет на съответните обработки в зависимост от вида им. Предлага се подзаконова нормативна уредба, която се опитва да създаде права и задължения за правните субекти, и да регулира отношенията в сектора, като не са отчетени възникналите и съществуващи обстоятелства.
Най-важното е, че не е извършена предварителна оценка на въздействието на промените, съгласно процедурните изискванията на Европейското законодателство при подобни промени, което да доведе до адекватно прецизиране на съответния акт. Поради тази причина ние ще предоставим цялата информация и на службите на Европейската комисия.
Подобен подход противоречи на основни принципи, заложени в:
- Закона за нормативните актове – за необходимостта от оценка на въздействието и консултации със заинтересованите страни;
- Административнопроцесуалния кодекс, който изисква участие и прозрачност при приемане на подзаконови нормативни актове;
- Принципите на доброто управление, към които българската администрация се е ангажирала да се придържа.
Резултатът е нормативен проект, изготвен без реално разбиране на функционирането на сектора, без анализ на ефектите върху стопанската дейност и без отчет за рисковете, които подобни ограничения биха породили. Освен, че промените ще смажат малките и средни фирми в бранша, те ще доведат до траен монопол на пазара, от който ще са потърпевши всички.
Убедени сме, че устойчивата и ефективна нормативна рамка се създава чрез партньорство между държавата и професионалната общност, а не чрез изолирано и затворено административно решение.
II. Необмисленост и необоснованост на предложенията
1. Във връзка с § 4 от Проекта и създаването на нова ал. 3 към чл. 6 от
Наредбата: С посочената разпоредба се предлага въвеждането на ограничение за ръководителите на ДДД "да ръководят дейностите в не повече от три административни области в страната", но само когато лицето по чл. 12, ал. 1 има "адреси на осъществяване на дейност" в повече от една административна област.
Доколкото липсва легална дефиниция на термина "адрес на осъществяването на дейността", общото логическо и граматическо тълкуване предполага, че едно дружество с адрес на управление в една административна област, може да посочи адрес на осъществяване на дейността си в няколко административни области. Отделно, дружество, което има регистрирани клонове в различни населени места, задължително има и няколко адреса на дейност. Това единствено възможно логическо и граматическо тълкуване води до извода, че предложената нова разпоредба на чл. 6, ал. 3 от Проекта на
Наредба касае единствено:
А. Дружества, които имат регистрирани клонове в повече от една
административна област; и
Б. Дружества или физически лица, които в уведомлението по чл. 12 от Наредбата са посочили повече от един адрес на дейността.
Това логическо тълкуване обаче е в противоречие с мотивите към Проекта на Наредба, където се посочва, че се "въвежда условие за териториалното разположение на обектите, в които даден ръководител осъществява своята дейност, като е посочено, че те следва да са в не повече от три административни области".
На първо място, обръщаме внимание, че този изказ е неточен. С Проекта наНаредба не се въвежда изискване на ограничаване на обектите на дейностна един ръководител. Понятията "обект на дейност" и "адрес наосъществяване на дейността" са коренно различни. "Обектите" на дейностса посочени в чл. 1 от Наредбата и на практика обхващат всички обекти наклиенти на всяко ДДД дружество. Ограничаването на "обектите" надейност, на първо място, не е предложено в Проекта на Наредба, и навторо място, въвеждането му би довело до ограничаване на териториалнатакомпетентност на всеки ДДД ръководител.
Не на последно място, неясният текст на ал. 3 на чл. 6 от Проекта на Наредба и противоречието между предложената редакция и мотивите към Проекта предпоставят риска от некоректно тълкуване и противоречиво прилагане.
Предложение:
Във връзка с изложеното, предлагаме отпадане на предложения текст на чл. 6, ал. 3 от Проекта на Наредба, или, алтернативно, прецизирането му по начин, който да отразява ясно волята на законодателя, съобразена с действащите нормативни актове и правни принципи.
Считаме за абсолютно неуместно и неприложимо „адресите на осъществяване на дейност“ да представляват отделните обекти, поети за извършване на дейности по дезинфекция, дезинсекция и дератизация на територията на отделните области.
Мотиви: При взимане на подобно решение не е извършен анализ на реалното въздействие върху качеството на услугата и още повече анализ върху икономическото влияние при въвеждане на ограниченията.
Масова практика при извършване на услуги по ДДД в България е фирмите от бранша да имат централизирани договори със свои клиенти. Това предполага наличието само на един или два обекта в няколко области на България. Дейностите при подобен тип обекти е напълно възможно да бъдат контролирани от един ръководител дори и на територията на цялата страна и той да извършва своите задължения съгласно наредбата. В същото време изискването за назначаване на ръководител ДДД дейности за всеки три области ще наложи на фирмите отделяне на такъв ресурс, който би направил финансово неизгодно извършване на дейностите, защото същия ръководител ще трябва да извършва дейностите си в 3 или 4 обекта. Това ще постави фирмите пред невъзможност да изпълняват своите договори, ще доведе до фалити, съкращаване на огромен брой служители и пълен хаос на пазара. По този начин ще се създаде условие на за пазарен монопол, тъй като клиентите с централизирана система на работа ще са изправени пред ситуацията да работят с една или две фирми. Фирмите и институциите с централизирана система на възлагане на обекти са огромна част от пазара и в техния списък попадат всички търговски вериги, куриерски фирми, мобилни оператори, електроразпределителни дружества, пощенски клонове, държавни структури, търговски складове и много други, които с въвеждане на ограничителните изисквания ще бъдат директно предоставени на гореспоменатите една или две фирми, имайки предвид, че към настоящия момент те са почти четиристотин в публичния регистър на МЗ.
След назначаване на допълнителни ръководители стойността на предлаганата услуга ще се покачи многократно. Това ще доведе до непосилна тежест за по-малките потребители на услугите по ДДД. С оглед икономическата криза в страната те ще са принудени да се откажат от тези услуги, като това ще повиши корупционните практики и трайно ще влоши общата хигиена и безопасност на общественото здраве.
На следващо място, няма никаква обосновка защо и по какъв начин са избрани точно три области. Трите области са взети чисто като бройка, без да отчитат множество обстоятелства, като уседналост на ръководителя, разстоянията между трите области и липсата на пропорционалност в икономическото развитие на отделните области в страната. От всяко РЗИ може да се провери, както дали тези местни фирми функционират, така и дали са подложени на ежегодна проверка. Голяма част от ДДД компаниите работят в много области поради невъзможността да спечелят общинските и държавни поръчки по места или пазара на услугата в друга област е прекалено малък за да се издържат. В крайморските курорти често се наемат дезинфектори само за сезона, след отваряне на хотелите и ресторантите до затварянето им през есента.
Това би било и в пълно противоречие с обхвата и валидността на всички вече издадени Удостоверения за придобита квалификация по чл. 9 от Наредбата. Действащите Удостоверения за придобита квалификация по чл. 9 от Наредбата предоставят право на получилите ги лица да упражняват дейността на територията на цялата страна и нямат териториални ограничения на компетентността. Ограничаването на обхвата им на действие би довело до частично лишаване от правоспособност за упражняване на дейност (териториална).
Всяко ограничение на основни права – включително правото на труд, правото на свободна стопанска инициатива и правото на свободен избор на професия и място на работа – може да бъде допустимо единствено при наличие на ясно установен, реален и належащ обществен интерес, който е пропорционален спрямо засегнатите права и не може да бъде постигнат чрез по-леки средства.
В конкретния случай, такъв реален обществен интерес не е доказан, а дори и да се приеме, че съществува определено намерение за подобряване на контрола в ДДД дейностите, следващите аргументи ясно показват, че:
1. Не е налице конкретен или належащ обществен интерес, който да налага ограничението
- В мотивите към проекта не се сочат реални случаи на нарушения или системни проблеми, произтичащи от това, че ръководителите на ДДД дейности отговарят за обекти в повече от три административни области.
- Няма данни за неефективен контрол, причинен от обхвата на територията, която ръководител управлява.
- Не са предоставени оценки на въздействието, статистически или емпирични доказателства, които да демонстрират необходимостта от подобна рестрикция.
2. Няма причинно-следствена връзка между ограниченията и подобряване на качеството на услугата
- Качеството на ДДД услугите зависи от вътрешните процеси на организация, обучение, оборудване и контрол, а не от броя на обслужваните административни области.
- Възможни са парадоксални ситуации, при които фирма обслужва един обект в област, която трябва да напусне заради новото изискване – без да има реален проблем с качеството.
- Юридическото третиране на предприятие, притежаващо десетки или стотици обекти в рамките на три административни области, като по-привилегировано спрямо друго предприятие, опериращо с единични обекти в пет различни области, без обективна връзка с реалния капацитет или качеството на предоставяните услуги, представлява необосновано различно третиране и може да се квалифицира като дискриминационно по своя характер. От горепосоченото следва, че ограничението не е ефективно средство за постигане на каквито и да било по-високи обществени ползи – то е механично, формално и непропорционално.
2. С предложените промени в параграф 1 от Допълнителната разпоредба се включва точка 4. „Наблюдение“, като в мотивите за нейното въвеждане се казва, че тя е насочена към редовното проследяване на определен вредител за даден период, с цел да се контролират векторни вредители преносители на трансмисивни инфекции.
Предложение: В тази връзка предложението ни е в Наредбата да се изостави напълно предложението за въвеждане изискването за Наблюдение.
Мотиви: Векторно предаваните инфекции са сериозен проблем, който представлява риск за общественото здраве и безопасност. Поради тази причина, прекия контрол, анализ и мероприятия, свързани с контрола числеността на вредителите, преносители на тези заболявания са прерогатив на Министерство на здравеопазването и неговите експерти. Биотопите на тези вредители (комари и кърлежи), в основната си част, се намират в обекти, стопанисвани от държавата, общинските власти или са публично-частна собственост. Обработките на тези площи се финансират от държавните или общински бюджети. Извършването на обработките и отчитането на техните резултати са под прекия контрол на експертите от съответните РЗИ, именно поради стратегическата и обществена важност на проблема. Тоест наблюдението на тези обекти е функция на държавните органи.
В своята масовост фирмите извършващи дейности по дезинсекция, дезинфекция и дератизация в България са фокусирали и специализирали дейността си върху обекти за производство и търговия с храни, административни и жилищни сгради, производствени бази и хотели.
Съгласно чл.14 от действащата към момента наредба, Лицата извършващи дейности по ДДД, прилагат принципите за интегриран контрол на вредителите, като използват с предимство нехимичните методи и средства пред химичните. Интегрираният пест контрол е трайно наложила се в световен мащаб практика. При интегрирания контрол силно се застъпва изграждането на превантивна система за наблюдение и анализ, с цел превенция и недопускане ескалация на проблемите с вредители. Това включва както целеви контролни точки, така и анализ на тенденциите от тяхното наблюдение. В този процес, по наблюдение на системата за интегриран контрол, са включени и получателите на услугата, преминали инструктаж от страна на Ръкоководителите ДДД дейности. По този начин наблюдението е първичният процес, който и към момента се извършва, съгласно изискванията на действащата наредба, без да се налага да се вменяват допълнителни изисквания към ръководителите.
Съгласно действащата към момента наредба и ръководителите, и изпълнителите ДДД дейности участват в първоначалното наблюдение на обектите, както и в последващия контрол и наблюдение. За тази цел и двамата са преминали съответните курсове и положили изпити. Изпълнителите ДДД дейности, освен преките обработки, са напълно адекватни и влиза в техните задължения да различават и локализират съответните вредители, без да се налага постоянно присъствие на Ръководител.
3. С предложение § 5. В чл. 8, ал. 1 се изменя така: „(1) В обучението за придобиване на квалификация за ръководител на ДДД се допускат лица с образователно-квалификационна степен „магистър“ по специалност „Медицина“, лица с висше образование по специалност от професионално направление „Ветеринарна медицина“, „Растителна защита“, „Растениевъдство“, „Биологически науки“, „Химически науки“ или лица с образователно-квалификационна степен „професионален бакалавър“ по специалност „Инспектор по обществено здраве“.
По този начин от сега действащата наредба отпадат лицата завършили специалност „Екология“.
Предложение: Да не се премахва специалност „Екология“ от списъка специалности, допускани до курса за ДДД ръководител.
Мотиви: Тази специалност дава достатъчно добра база и познаване на биологичното разнообразие, химическите смеси и най-важното, тяхното въздействие върху околната среда. Трябва да се отчете и факта, че основния контрол при изпълнение на дейности по ДДД от страна на общини или други държавни структури се извършва именно от еколози, завършили точно тази специалност.
III. Нарушение на конституционно гарантирани права
Предложеното ограничение, според което ръководител на дейности по ДДД може да упражнява дейност само на територията на не повече от три административни области, представлява непропорционална, необоснована и дискриминационна намеса в няколко основни права и свободи, защитени от Конституцията на Република България, а именно:
1. Правото на свободна стопанска инициатива – чл. 19, ал. 1 и ал. 2
Чл. 19, ал. 1: Икономиката на Република България се основава на свободната стопанска инициатива.
Чл. 19, ал. 2: Законът създава и гарантира на всички граждани и юридически лица еднакви правни условия за стопанска дейност.
Предлаганото ограничение създава неравнопоставеност между стопанските субекти, като възпрепятства фирмите с национален обхват да продължат дейността си в пълен мащаб. Това ограничава конкуренцията и накърнява принципа на равен достъп до икономическа дейност, без да е налице доказан обществен интерес, който да оправдае подобна мярка.
2. Правото на труд и свободен избор на професия и място на работа – чл. 48, ал. 1
Чл. 48, ал. 1: Гражданите имат право на труд. Държавата се грижи за създаване на условия за упражняване на това право. Всеки има право свободно да избира труда си, професията си и мястото на работа.
Ограничаването на територията, в която ръководител на дейности по ДДД може да извършва своята работа, е директна намеса в правото му да избира мястото на труд, особено когато говорим за експерти с дългогодишен опит, които упражняват контрол и ръководят дейности в цялата страна. Това е непропорционално ограничение, което не кореспондира с нито една от конституционно допустимите цели, свързани с национална сигурност, здравеопазване или обществен ред, и поради това е неоправдано.
3. Правото на сдружаване и професионално развитие – чл. 49 и чл. 23
Чл. 49, ал. 1: Гражданите имат право да се сдружават в професионални организации с цел защита на своите интереси.
Чл. 23: Държавата съдейства за развитието на творческите, научните и техническите способности на българските граждани.
Това ограничение затруднява професионалното развитие и правото на участие в пълноценното управление на фирми и обекти в национален мащаб. То обезсмисля професионалната квалификация на ръководители, които са обучавани и сертифицирани за национална дейност. Също така възпрепятства ефективната дейност на професионални и браншови сдружения, като въвежда регулации, които не са обсъдени с тях и пречат на функционирането на техните членове.
4. Принцип на правовата държава и пропорционалност – чл. 4 и чл. 5
Чл. 4, ал. 1: Република България е правова държава.
Чл. 5, ал. 1: Конституцията е върховен закон. Другите закони не могат да ѝ противоречат.
Според практиката на Конституционния съд, всяка ограничителна мярка, засягаща основни права, трябва да бъде:
- пропорционална на преследваната цел;
- необходима в едно демократично общество;
- обоснована с конкретни факти и доказателства.
В случая, липсва реална оценка на въздействието, обосновка на обществената полза и съпоставка между ползите и щетите от прилагането на мярката. Това прави мярката несъразмерна и несъвместима с принципите на правовата държава. Предложеното ограничение нарушава не само конкретни разпоредби от Конституцията, но и духа на основните ѝ принципи, свързани със свободата на стопанска инициатива, равнопоставеността, правото на труд и професионално развитие.
IV. Общественият интерес не оправдава ограниченията
1. Съществуват по-леки и по-адекватни механизми за контрол и защита на обществения интерес
- Вече е в сила достатъчно рестриктивното само по себе си ограничение, че един ръководител на ДДД може да отговаря за не повече от две фирми, което гарантира необходимото ниво контрол и отговорност.
- Законодателят разполага с други средства – например:
- засилен последващ контрол от РЗИ;
- повишаване на квалификационните изисквания;
Предложената мярка не е единственото или най-лекото средство, което е задължително условие според принципа на пропорционалност, утвърден и в практиката на Конституционния съд.
2. Практически неизпълнима и икономически вредна промяна
Въвеждането на подобно ограничение предполага:
- назначаване на допълнителни ръководители;
- структурна реорганизация на дейността;
- значителни финансови и човешки ресурси за изпълнение на новите изисквания в срок от едва един месец. Предоставеният едномесечен срок след влизане на промените в сила, в който фирмите следва да се приведат в норма е особено тревожен, тъй като е абсолютно непрактичен и невъзможен за изпълнение от повечето оператори в сектора. Това би довело до хаос в сектора, прекъсване на услуги, масово административно и финансово натоварване, както и до риск за здравната сигурност на редица обекти от обществено значение. Този риск се увеличава още повече от факта, че много фирми няма да успеят да отговорят на изискванията на наредбата за този немислимо кратък срок. В пика на сезона на популация и развитие на вредителите, преносители на векторни трансмисивни заболявания, ще се стигне до невъзможност изпълнението на много договори с държавни и общински възложители, което създава огромен риск. Не е маловажен и фактът, че в следствие на това ще трябва да се заплатят и големи неустойки от фирмите, което ще доведе до преки финансови загуби.
Държим да напомним, че срокът за привеждане на фирмите съгласно изискванията на сега действащата Наредба 1 беше шест месеца!
Това е особено неприемливо за фирми с десетилетия опит, доказан капацитет и национално покритие и чийто модел на работа е доказал своята ефективност, устойчивост и съответствие с нормативната уредба. Подобна принудителна промяна, при това в кратък срок, представлява директна заплаха за стабилността и оцеляването на тези предприятия и би облагодетелствало единични фирми.
Убедени сме, че устойчивата нормативна рамка в сферата на ДДД дейностите може да бъде изградена само чрез прозрачен процес и пълноценно сътрудничество между институциите и професионалната общност.
Предложените изменения не само че не решават реален проблем, но създават предпоставки за нарушаване на конституционно гарантирани права, ограничават свободната стопанска инициатива и труд, и поставят под заплаха дейността на десетки коректни и работещи по правилата компании.
С оглед изложеното, настояваме за прекратяване на процедурата по приемане на измененията в този им вид, като изразяваме готовност за конструктивен диалог и участие в работна група с цел изработване на разумни, ефективни и законосъобразни решения.
Надяваме се, че Министерството на здравеопазването ще подходи отговорно и държавнически, за да не допусне приемането на противоконституционна и непропорционална мярка, която би могла да доведе до тежки последици не само за целия бранш, смазване на малкия и средния бизнес, монополно положение на пазара и поява на условия за сериозни корупционни практики.
С Уважение:
/п/
Борислав Георгиев,
Председател на УС на Национална асоциация по пест контрол - България
