ОТНОСНО ПРОЕКТ НА ЗАКОН ЗА ВЕРИГАТА НА ДОСТАВКИ НА ЗЕМЕДЕЛСКИ ПРОДУКТИ И ХРАНИ,

ОТНОСНО: Проект на Закон за веригата на доставки на земеделски продукти и храни, публикуван за обществено обсъждане на 29.07.2025 г.

УВАЖАЕМИ ГОСПОДИН МИНИСТЪР-ПРЕДСЕДАТЕЛ,

УВАЖАЕМИ ГОСПОДА МИНИСТРИ,

С настоящото Българската стопанска камара (БСК) изразява принципна позиция по проекта на Закон за веригата на доставки на земеделски продукти и храни, публикуван за обществено обсъждане на 29 юли 2025 г. Като организация, представляваща значителна част от бизнеса, ангажиран с производството, преработката, доставката и търговията със земеделски продукти и храни, споделяме убеждението, че устойчивата, прозрачна и ефективна верига на доставки е от ключово значение за икономическата сигурност и социалната стабилност. Подкрепяме усилията за постигане на тези цели.

Въпреки това, с оглед конкретните механизми, предвидени в новия проект на закона, изразяваме сериозна загриженост относно възможните негативни ефекти върху конкурентната среда, свободната стопанска инициатива и съответствието с правото на Европейския съюз. В настоящия му вид законопроектът съдържа редица мерки, които не само не постигат поставените цели, но крият риск от обратен ефект – ограничаване на достъпа до пазара, намаляване на потребителския избор и повишаване на цените.

Следва да отбележим, че първоначалният вариант на закона, публикуван през юни 2025 г., вече получи множество негативни становища по време на първото обществено обсъждане. Вместо да отрази тези критики, настоящият законопроект добавя още по-рестриктивни разпоредби.

Общи бележки

Законопроектът е изграден около легитимната цел да се осигури по-добро функциониране на веригата на доставки и да се предотвратят нелоялни практики. За съжаление, подходът е свръхрегулаторен и не отчита сложността и динамиката на агрохранителния пазар. Мерките са формулирани като универсални, без съобразяване със специфичните характеристики на отделните сектори, браншове, видове продукти и участници по веригата.

Конкретни проблемни аспекти

1. Установяването на минимални и максимални надценки за участниците по веригата представляват груба държавна намеса в частния сектор при пренебрегване принципите на свободна стопанска инициатива, свобода на договаряне и пазарни механизми за регулиране.

Минималната надценка от 10% върху себестойността за земеделски производител и максималните надценки за останалите участници по веригата по отношение на някои групи храни е неприемлива по своя антипазарен характер и може да доведе до допълнителна деформация на пазарната среда и увеличение на крайните потребителски цени. Нещо повече, законопроектът не отчита спецификите на отделните браншове по отношение на производството и реализацията на продуктите, както и секторите, в които българските производители работят с надценка по-малка от 10%. Създават се условия такива производители да бъдат изтласкани от пазара поради по-високи неконкурентни цени, породени от нормативно определена минимална надценка. Производителите, преработвателите и първите прекупвачи ще бъдат изправени пред  затруднения, свързани с размяна на допълнителна информация и документи при реализацията. Механизмът по чл. 9 ал. 1 т. 3 б. „б“ от законопроекта, уточняващ основата за изчисление на производствените разходи, включва многобройни фактори като „обективни показатели, индекси или методи на крайната цена, отразяващи промените в пазарните условия и производствените разходи, доставеното количество и качеството или състава“ на продуктите и съдържа потенциал за увеличение на разходите по изчисляването им. От особена важност е производителите и преработвателите да  запазят свободата си при договаряне цени на бързо развалящи се стоки и стоки с изтичащ срок на годност.

За разлика от първоначалния вариант, където се допускаше надценката да се определя след добавяне на разходите по реализация, новият текст премахва това уточнение. Това означава, че всички логистични, търговски, маркетингови и административни разходи трябва да бъдат покрити в рамките на тези 20%.

Проблематично е и въведеното ограничение за търговска надценка от максимум 10% за вносителите на земеделски продукти и храни от трети страни, които не подлежат на преработка или клане. Посочената надценка се изчислява върху данъчната основа по ЗДДС, което на практика включва и митнически сборове, транспортни разходи, застраховки, такси за фитосанитарен контрол, временен склад и др. В резултат на това се ограничава възможността вносителите да реализират дори минимална печалба, което ще направи вноса икономически нецелесъобразен за редица стоки. Ограничението представлява скрито ограничение на достъпа на чуждестранни стоки до българския пазар и особено силно ще засегне сезонни и чувствителни категории, като например плодове и зеленчуци, и може да се създаде съществено напрежение в двустранните търговски отношения с трети страни, както и да се наруши правната сигурност за икономическите оператори, ангажирани с внос.

Максималните надценки, съответно - 10% за търговец на едро и 20% за търговец на дребно, с оборот над 20 млн. лв., всъщност представляват регулиране нормата на печалба, без да осигуряват ценообразуване в интерес на крайните потребители. Нормите влизат в пряко противоречие с основния регламент на ЕС за общата организация на селскостопанските пазари – Регламент (ЕС) №1308/2013. Този регламент, като част от Общата селскостопанска политика (ОСП), изгражда пазарните отношения в ЕС върху принципа на свободното ценообразуване при лоялна конкуренция. Когато на ниво ЕС няма въведен специален ценови механизъм, това означава, че държавите-членки нямат право едностранно да се намесват в процеса на образуване на цените – нито чрез фиксиране на цени/надценки, нито чрез други подобни регулации. В чл. 148 и чл. 168 изрично се провъзгласява, че всички елементи на договорите за доставка на селскостопански продукти се договарят свободно между страните. Единствените изключения, които самият регламент допуска, са възможността държавите да изискват писмени договори и да въведат минимален срок (най-малко 6 месеца) за договорите между производител и първи изкупвач – и то, само ако това не нарушава функционирането на вътрешния пазар. Никъде не се допуска държавно определяне на цени, надценки или минимални печалби – напротив, изрично е записано, че цената и всички ценови елементи са обхванати от свободата на договаряне. Въвеждането на тавани на търговските надценки ще ограничи ценовата конкуренция между търговците на дребно цени от малките магазини. Ако им се наложи допълнително ограничение на надценката, ще отслабнат стимулите на големите търговци да намаляват разходите и оптимизират дейността си в търсене на конкурентно предимство. Това може да доведе до общо повишаване на ценовите равнища или поне до задържане на цени близо до позволения максимум, вместо потенциално понижаване при свободна конкуренция. Централизирано определяне на цените е неприемливо в условията на пазарна икономика, неадекватно  на поставените в законопроекта цели и може да доведе до нежелани последици, като дефицит на стоки, сив сектор, намалена конкурентоспособност, а в някои случаи и до по- високи цени.

Следва да обърнем внимание и по отношение на определението за „търговец на едро“, а именно – такъв, който извършва търговска продажба по смисъла на Търговския закон. Въвеждането на определение за търговец на едро, което включва и обекти, които продават на крайни потребители, но и на дребни търговци, създава практически затруднения. Няма ясно разграничение между сделките на едро и дребно, което би могло да доведе до необходимост от различни ценови политики в рамките на едно и също търговско пространство. Това е неосъществимо и създава риск от административен произвол и правна несигурност.

2. Определянето в списък на МС земеделските продукти и храни, върху които се определят задължителните минимални и максимални надценки, без в закона да се посочват критерии, по които да се определят тези групи стоки и да се поставят изисквания относно техния брой, е фактор, който създава несигурност и непредвидимост в пазарната среда. Производителите и търговците ще бъдат лишени от възможността да планират дейността и инвестициите си, което има неблагоприятно отражение върху икономиката като цяло и  доверието на потребителите.

3. Въведените в законопроекта лимити върху промоционалните кампании, допълнени с изискване за пределни отстъпки са неоправдани от гледна точка на защита на потребителя, тъй като буквално ограничават възможността гражданите да се възползват от по-ниски цени, а за доставчиците – по-малко възможности за пласиране на продукция. Това противоречи на логиката на пазарната икономика, където конкуренцията се изразява и чрез промоции. Лимитите потенциално могат да увредят нормалния търговски ритъм, особено ако се наложи да се поръча допълнително количество за промоция – в случаите на бързо изчерпани в началото на кампанията количества и вече достигнати 25% от договора. Подобни случаи ще доведат до ситуация на преследване от конфликтни регулации – каквото и да направи търговецът, все ще е нарушение. Отделно, ограниченията важат само за големите търговци (над 20 млн. лв. оборот), което ги прави дискриминационни. Подобна диференциация изкривява пазарните условия и е вероятно големите да загубят клиенти при стоки, където дребните могат да свалят цените повече.

В допълнение, и с оглед на целите, заложени в законопроекта, съществува неяснота относно компетентността на Комисията за защита на потребителите да упражнява контрол върху подобни търговски практики, а именно нарушаване на забраните за намаления.

4. Налагането на квота от 50% за български продукти от асортимента за някои продукти крие риск от липса на насрещно предлагане и има за последица санкции за търговските вериги, въпреки добросъвестното поведение от тяхна страна. Мярката противоречи на принципа на свободно движение на стоки и чл. 34 ДФЕС, който забранява налагането на количествени ограничения върху вноса и всички мерки, имащи равностоен ефект между държавите-членки. Европейската комисия и Съдът на ЕС последователно приемат, че подобни изисквания са несъвместими с правото на Съюза, тъй като нарушават общия пазар и поставят вносните продукти в дискриминационно положение, което е недопустимо.

В свое решение от 12 септември 2024 г., по дело С-557/23 с предмет преюдициално запитване по Регламент /ЕС/ № 1308/2013 г. на ЕП и СЕ за установяване на обща организация на пазарите на селскостопански продукти, съдът на ЕС постановява, че: „Регламентът за ООП трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална мярка, която поради извънредна ситуация, от една страна, задължава търговец да предлага за продажба селскостопански продукти, попадащи в приложното поле на този регламент, на регулирана цена и в средно дневно количество, вписано в стоковата наличност на търговеца през дадена референтна година, и от друга страна, предвижда задължителното налагане на глоба или имуществена санкция в случай на нарушение на предвидените в тази национална мярка задължения“.

Особено силно се откроява допълнителната регулация, касаеща млечните продукти – в чл. 23 се предвижда изискване поне 80% от целия асортимент в големите търговски обекти да бъде млечни продукти от български произход. Подобна квота не само нарушава конкурентния баланс, но на практика фаворизира един конкретен бранш и гарантира защитен пазар за малък брой производители, без ясна връзка с интересите на потребителя. Отделно, за разлика от предходния член, в който изискването е за квота от целия асортимент от същите групи храни, предлагани в обекта, тук това уточнение липсва.

Важно е да се отбележи, че и понастоящем голяма част от българските продукти заемат значително по-висок относителен дял от 50% в асортимента на търговските вериги.

5. Законопроектът допуска трайно държавно определяне на цени. Разпоредбите относно търговските надценки, реклами и промоции и специфични изисквания за асортимент, които подлежат на наблюдение, се въвеждат за срок от 18 месеца от влизане в сила на закона. Въпреки това, разпоредбата на §6 ал. 2 от законопроекта допуска с акт на Министерския съвет тези  мерки да бъдат продължени за нов срок.  Това би означавало трайно държавно определяне на цени, характерно за централизирана планова, а не за свободна пазарна икономика.

Въвеждането на извънредни краткосрочни мерки, установяващи контрол върху ценообразуването, ограничения на нормата на печалба и задължително детайлно определяне на съдържанието на договорите, които пренебрегват пазарните механизми и деформират конкурентната среда, би бил оправдан за овладяване на непредвидени, тежки, краткотрайни кризисни ситуации (национална сигурност, обществен ред, здраве и др.), а не за дългосрочните цели заложени в законопроекта.

6. Законопроектът установява система на свръхконтрол и санкции върху агрохранителната верига. Строгата система за контрол и установяване на нарушения от многобройни органи – областните дирекции „Земеделие“,  КЗП,  КЗК, БАБХ, както и системата от многобройни санкции, превръщат продоволствената дейност с местни стоки в свръхконтролирана и санкционирана.

По този начин, законопроектът не съдейства за по-благоприятното позициониране на българския производител, а го превръща в непривлекателен, рисков партньор за останалите участници във веригата за агрохранителни доставки.

Освен регулаторните тежести, особена загриженост буди и изборът на контролен орган за спазване на част от мерките по законопроекта. Законопроектът възлага ключови правомощия по контрол на спазването на разпоредбите – включително тавани на надценки, ограничения върху промоции и пр. – на Комисията за защита на потребителите. Това е в очевиден дисонанс с обявената в мотивите цел за защита на производителите като първо звено по веригата. КЗП няма институционална компетентност или експертиза по отношение на аграрната политика, договорните отношения между производители и търговци, или пазарните механизми в агрохранителния сектор. Това създава риск от правна несигурност, ограничена приложимост на закона и конфликт на институционални мандати.

С оглед на гореизложеното, считаме, че макар целите на законопроекта да са принципно разбираеми и заслужаващи подкрепа – устойчиво развитие на аграрния сектор, защита на българското производство, гарантиране на стабилност по веригата – избраните средства за тяхното постигане са непригодни, непропорционални и рискови както за икономиката, така и за правния ред.

С УВАЖЕНИЕ,

ДОБРИ МИТРЕВ

Председател на УС на БСК