СТАНОВИЩЕ НА СМТ ОТНОСНО ПРОЕКТ НА ЗАКОН ЗА ВЕРИГАТА НА ДОСТАВКИ НА ЗЕМЕДЕЛСКИ ПРОДУКТИ И ХРАНИ

ДО

Д-Р ГЕОРГИ ТАХОВ

МИНИСТЪР НА ЗЕМЕДЕЛИЕТО И ХРАНИТЕ

Относно: Проект на Закон за веригата на доставки на земеделски продукти и храни

Уважаеми д-р Тахов,

Cдружението за модерна търговия („СМТ“) представя коментари и бележки по предложените изменения в проекта на Закон за веригата на доставки на земеделски продукти и храни („ЗВДЗПХ” / „Законопроект“), публикуван на сайта www.strategy.bg на 29.07.2025 г.

Изразяваме своите притеснения, че значителна част от разпоредбите в Законопроекта са запазени, въпреки аргументите на СМТ в становището ни от 09.07.2025 г. по предходния вариант на Законопроекта. Поддържаме позицията на СМТ за цялостно преосмисляне на Законопроекта и настояваме за внимателно прецизиране на текстовете с оглед запазване на правната сигурност и баланса в търговските отношения. Разпоредбите на Законопроекта крият сериозни рискове от нарушаване на основни европейски и конституционни принципи, изкривяване на вътрешния пазар, застрашаване на конкурентната среда и създаване на предпоставки за административен произвол.

С оглед на горното, считаме за наложително да бъде извършена оценка за съответствие на ЗВДЗПХ с европейското и българското правото, въз основа на която засегнатите в становищата на СМТ предложения да отпаднат изцяло.

1. Допълнителни ограничения в свободата на договаряне

Както посочихме в становището от 09.07.2025 г., със ЗВДЗПХ са предложени редица промени в Глава 7б в Закона за защита на конкуренцията („ЗЗК“), които създават риск конкретните абсолютни и относителни забрани да се превърнат в абстрактни и подлежащи на субективно тълкуване и прилагане от органа по конкуренцията. Поради това, считаме че предложените изменения на ЗЗК следва да отпаднат. Тези текстове обаче са не само запазени, но и са надградени чрез въведените в чл. 9 от Законопроекта допълнителни изисквания относно условията на договора за изкупуване на земеделски продукти – изисквания,  които вече се съдържат в действащия ЗЗК.

Например, в Законопроекта се предвижда срок на плащане, който не следва да надвишава 30 дни от получаване на продуктите или 15 дни от издаване на фактурата. Тези срокове противоречат на разпоредбите на 37б, ал. 1 ЗЗК, които установяват следните абсолютни забрани за срокове за плащане:

• по договори за редовна доставка на нетрайни селскостопански и хранителни продукти – не по-късно от 30 дни след изтичането на договорения срок за доставка, или по-късно от 30 дни след датата на определяне на платимата сума, в зависимост от това коя от двете дати е по-късна;
• по договори, които не предвиждат редовна доставка на нетрайни селскостопански и хранителни продукти – не по-късно от 30 дни след датата на доставка, или не по-късно от 30 дни след определяне на платимата сума, считано от по-късната от двете дати,

Също така, Законопроектът забранява в договора за изкупуване на земеделски продукти да се включва клауза за намаляване на цената на продуктите при влошено качество, замърсяване, бракуване и/или липси, които са настъпили след тяхното предаване на купувача, това изискване дублира съществуваща абсолютна забрана в 37б, ал. 1 ЗЗК. Освен това, проектът забранява връщане на вече приета стока на продавача, докато чл. 37в, ал 1, т. 2 ЗЗК изрично допуска такава възможност, при условие че тя е предварително договорена между страните с ясни и недвусмислени условия в договора за доставка.

Въвеждане на допълнителни изисквания не само ограничава свободата на договаряне между страните, но и създава правна несигурност чрез противоречие с вече уредени отношения в действащото законодателство. Това увеличава риска от превратно тълкуване и произвол при прилагането на закона от компетентния контролен орган. Като се има предвид, че ЗЗК е приложим към земеделските продукти и храни от списъка, предложен от Министерството на земеделието и храните („МЗХ“), считаме че е нецелесъобразно и ненужно да се въвеждат забрани и ограничения, които са вече формулирани като нелоялни търговски практики по смисъла на ЗЗК.

2. Неравнопоставеност между малки и големи търговци

Определени изисквания от ЗВДЗПХ се прилагат само спрямо търговците на дребно с оборот над 20 млн. лв., както и спрямо търговски вериги с повече от десет обекта. Така например, въвеждане на максимална надценка за идентични продукти в една и съща стокова група, ограничения в размера на промоционалната отстъпка (до 10% от предишната цена), ограничаване на услугите, свързани с реклама и маркетинг, задължение за публикуване на ценови листи и др. Подобни ограничения въвеждат дискриминационен подход и не отразяват реалностите на икономическата среда.

На първо място, не става ясно въз основа на какви критерии е определен прагът от 20 млн. лв. – не е посочена икономическа, пазарна или правна логика за това разграничение, което поражда съмнения относно обективността в регулаторния подход.

Второ, формулировката на разпоредбата създава неясноти и относно кръга на задължените за нея лица – изискването за 20 млн. лв. се отнася до общия оборот на търговеца, или до оборота, реализиран от продажби на земеделски продукти и храни. Не става ясно и от кой момент следва да се анализира „оборот над 20 млн. лв.“ – в първоначалната версия на Законопроекта беше предвидено „през предходната календарна година“, което уточнение е отпаднало.

Освен дискриминационния ефект на Законопроекта, искаме да обърнем внимание, че в ЗВДЗПХ продължава да липсва дефиниция на основното понятие – „надценка“, респективно липсва анализ и обосновка по какъв начин е формулиран максималният размер надценка за търговците на дребно. В тази връзка, още веднъж реферираме към констатациите на КЗК по повод налагането на максимални надценки върху различните търговски обекти в зависимост от оборота им, посочени в становището на СМТ от 09.07.2025 г., а именно че този подход е непазарен и ще увреди конкуренцията. Тези съображения на КЗК следва да бъдат взети предвид при финализиране на ЗВДЗПХ, който предвижда налагане на граница на надценките само за големите търговски вериги.

3. Неоправдано изискване за публикуване на продажни цени

Законопроектът въвежда задължение за търговците на дребно с оборот над 20 млн. лева да публикуват ценови листи на интернет страниците си, като актуализират информацията в реално време. Това задължение отново създава неравнопоставеност между малки и големи търговци. По-големите търговци, които носят много по-голям риск, осигуряват много повече работни места и приходи в бюджета, ще бъдат наказвани при евентуално нарушение и непубликуване на цени, за сметка на по-малки търговци без такова задължение.

В същото време, предложената разпоредба е по-вероятно да окаже отрицателно въздействие върху пазара и конкурентната среда, и в крайна сметка по отношение на крайния потребител, въпреки изначално добрите намерения за осигуряване на максимално улеснена информираност на крайния потребител. Изхождаме от това, че публикуването на ценови листи и актуализирането им в „реално време“ всъщност представлява обявяване на валидни ценови предложения.  Това поражда конкурентноправен риск поради изкуственото премахване на основен стимул за конкуриране между търговците, а именно неизвестността за цените на бързооборотни стоки. Паралелно с потребителите, ползващи интернет услуги, всеки един търговец в голяма степен ще бъде изключително улеснен в извършването на анализ на цените и ще бъде в състояние своевременно да коригира и напасне търговското си поведение спрямо движението на цените на своите конкуренти. Създаването на инструмент за ценово сравнение на ежеседмична база намалява конкурентоспособността на търговците помежду им, тъй като именно „неизвестността за търговските условия на конкурентите е най-силният стимул за всеки търговец постоянно да се стреми да предлага възможно най-изгодни условия на клиентите“ (§ 20, Решение на КЗК № 1778 от 20.12.2011 г.).

Предложението в ЗВДЗПХ не отчита обективните затруднения и ограничения, свързани с практическото изпълнение на това задължение. От една страна, не всички търговци с оборот над 20 млн. лв. разполагат с интернет страници. Доколкото в разпоредбата не е предвидена алтернативна възможност за предоставяне на изискуемите данни по друг начин, освен посредством „интернет страниците си“, немалка част от търговците ще се намират в обективна невъзможност за изпълнение на вменените им посредством разпоредбата задължения. Дори част от търговците да разполагат с интернет страница, те биха имали нужда от технологично време и допълнителен ресурс за тяхната доработка, за да поддържат и ежедневно анализират подобна информация. От друга страна пък, не е отчетено и обстоятелството, че търговците с онлайн магазини реално ежедневно публикуват и актуализират такава информация, тъй като те предлагат своите стоки в онлайн пространството и не е оправдано да се вменява още едно задължение за допълнително публикуване на тези данни.

Следва да се отбележи и влизането в сила на измененията в ЗВЕРБ, обнародвани с ДВ. бр.65 от 8 Август 2025г., съгласно които търговците, разполагащи с интернет страници, са задължени да публикуват информация за деня за индивидуалните продажни цени на предлагани за продажба стоки от състава на голямата потребителска кошница, определени от Комисията за защита на потребителите. С приемане на подобни задължения по разглеждания законопроект би се стигнало до въвеждане на второ задължение с подобен предмет, което би създало не само административна тежест за търговците, но и объркване за потребителите.

Поставянето на подобно изискване, представлява недопустима държавна намеса, отново без ясна полза за потребителите. Не е реалистично да се очаква потребителите да изследват безкрайни списъци с цени, поради което мярката в крайна сметка не подобрява тяхната информираност.

С оглед гореизложеното считаме, че предложената разпоредба е по-вероятно да окаже отрицателно въздействие върху пазара и конкурентната среда, и в крайна сметка по отношение на крайния потребител, въпреки изначално добрите намерения за осигуряване на максимално улеснена информираност на крайния потребител.

4. Непропорционално изискване за задължително предлагане на процент стоки, произведени с българска суровина

По отношение на изискването за въвеждане на минимален асортимент български стоки в ЗВДЗПХ допълнително е уточнено, че продуктите кисело мляко, прясно мляко, краве сирене, овче сирене, биволско сирене, козе сирене, извара количествата храни, които са произведени изцяло от българско сурово мляко от земеделски производители и/или преработватели, регистрирани по Закона за подпомагане на земеделските производители и/или по Закона за храните не могат да бъдат по-малко от 80% от целия асортимент.

Задължаването на търговците да предлагат минимални количества (50% или 80%) от определени групи стоки, произведени в Българи / произведени от български суровини, противоречи на принципите на вътрешния пазар на ЕС. Това ограничава търговската свобода на избор на доставчици и може да доведе до спад в качеството и разнообразието на предлаганите стоки.

Отделно, не става ясно как ще  се следи за изпълнение на изискването продуктът да е произведен изцяло от българско мляко. Не се държи сметка, че много традиционни български продукти под български марки се произвеждат в България, но с небългарски суровини, и обратното – много продукти под чуждестранни марки се произвеждат в България с български суровини. Има реален риск от невъзможност за покриване на количествата на ниво производители. По-слабата конкуренция рискува да ограничи избора на потребителите и по правило, при равни други условия, да вдигне цените на храните. Твърде е вероятно липсата на стимули за конкуренция между производителите да доведе до влошаване на качеството на предлаганите стоки. Структурата на българското производството не е равномерна на територията на страната, което означава, че освен до различно ценообразуване, това ще доведе и до неравнопоставеност на условията за различни производители в различни региони, заради разликата във възможностите им за производство. Считаме че с предложените регулации част от магазините ще останат празни, или полупразни поради обективна невъзможност да бъдат заредени по изискванията на Законопроекта.

Добрите български продукти и техните конкурентоспособни производители отдавна са широко представени и успешно се продават на рафтовете на модерните търговски вериги. Нещо повече, получили са и получават експортни възможности в много европейски държави. „Притискането” на техните продукти чрез административна мярка в полза на други не е справедливо спрямо техните досегашни вложения в иновации и производствени мощности на основата на прогнозни количества за продажба в хранителните вериги.

На последно място, още веднъж искаме да обърнем внимание на регулациите, въведени в Румъния и Унгария, които впоследствие са променени след наказателни процедури на Европейската Комисия. Конкретните две държави са въвели в националното си право протекционистки мерки, ограничаващи свободното движение на стоки и свободата на установяване. Основните критики на ЕК към влезлия в сила през 2017 в Румъния закон (големите търговци на дребно са задължени да предлагат най-малко 51% храни и селскостопански продукти от местни производители) са свързани със (i) свободното движение на стоки, (ii) нарушение на свободата на установяване, поради ограничаването на правото да на избор на продуктите, които се предлагат, (iii) чрез държавно регулиране едни производители/доставчици да се облагодетелстват за сметка на други, което създава съмнение за забранена държавна помощ. В миналото неуспешни опити за въвеждане на мерки за насърчаване на потреблението на местни стоки са били предприемани и в други държави (напр. Ирландия, Германия). През 2020 Европейската комисия започна наказателна процедура за ограничаване свободното движение на стоки (чл. 34 от ДФЕС) и свободата на установяване (чл. 49 от ДФЕС) и срещу България във връзка с Постановление № 70 от 14 април 2020 г. за осигуряване на основни групи храни, произведени на територията на Република България, в търговските обекти, представляващи вериги от магазини.

Разбираме и споделяме желанието за по-силно потребителско търсене на български стоки, но задоволяване на това търсене не може да става с регулации, а по естествен и пазарен път, като водещото за потребителите е цена-качество, а попълването на асортимента се прави според бизнес модела на всеки търговец, неговото пазарно позициониране и натрупаните анализи за търсенето от страна на потребителите. Същевременно, считаме че предложеният Законопроект, в настоящия си вид, е неработещ и вреден за българската икономика. Той ще доведе до изкривяване на пазарните отношения и намаляване на конкуренцията, значително увеличение на административната и финансова тежест за търговците, и ограничаване на избора и потенциално по-високи цени за крайния потребител.

Приложение: Становище на СМТ от 09.07.2025 г. по проект на Закон за веригата на доставки на земеделски продукти и храни

354 МЗХГ, НС- Закон за веригата на доставки

С уважение,

Николай Вълканов

Изпълнителен директор на

Сдружение за модерна търговия